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按語：本文系第十三屆全國人大常委會第二十二次會議參閱材料(十八)，系鄭功成教授撰寫的慈善法實施效果評估報告。一并轉發于此，供讀者分享。

 

慈善法實施效果評估報告

中國社會保障學會會長

中國慈善聯合會副會長

鄭功成

《慈善法》是一部重要的社會法律，它的頒布與實施全面開啟了我國慈善事業的法治之門，為慈善事業的發展提供了基本法律依據。在《慈善法》頒布、實施四周年之際，第十三屆全國人大常委會開展《慈善法》執法檢查，表明了國家立法機關對這部法律的實施高度重視。中國社會保障學會受全國人大社會建設委員會委托，完成了包括1個總報告和13個專題報告在內的系列評估報告。本報告是總報告的摘要版，其基于對《慈善法》實施以來的跟蹤調查，全面回顧總結我國慈善事業發展中的成效與不足，并提出進一步完善相關法制的建議。

一、《慈善法》實施以來的主要成效

《慈善法》在第一條就開宗明義地明確了發展慈善事業、弘揚慈善文化、規范慈善活動、保護慈善參與者合法權益，進而促進社會進步、共享發展成果的立法宗旨，為新時代慈善事業的全面轉型與發展提供了基本法律依據?！洞壬品ā穼嵤┧哪陙?，我國的慈善事業獲得了較大發展，正在從傳統走向現代、從人治走向法治、從少數人參與走向大眾化。概括而言，近四年來慈善事業的主要成就體現在以下五個方面:

（一）與《慈善法》相關的制度建設取得重要進展

1.全國人大常委會先后于2017年2月、2018年12月修訂了《紅十字會法》《企業所得稅法》。前者使紅十字會系統的慈善活動被正式納入法定慈善范疇，后者對企業發生的公益性捐贈支出做出了“超過年度利潤總額12%的部分，準予結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除”，從而使《慈善法》第80條得以落地，有利于企業大額捐贈。

2.國務院及主管部門制定了有關法規與一批規章。2017年8月，國務院頒布行政法規《志愿服務條例》，對志愿服務的宗旨、志愿者與志愿服務組織、志愿服務活動、促進措施、法律責任等做出了明確規制。2016年以來，民政部單獨或聯合有關部門制定了包括慈善組織認定登記、公開募捐管理、慈善信托管理、慈善活動支出、互聯網公開募捐平臺、信用管理、志愿服務、慈善信息公開、慈善財產保值增值、公開募捐違法案件管理等規章或政策性文件;財政部單獨或聯合相關部門出臺了新的有關非營利組織免稅資格認定管理、公益性捐贈稅前扣除、慈善捐

贈物資進口管理、政府購買服務支持社會組織培育發展等政策性文件。上述行政法規與地方性法規是對《慈善法》規制的進一步細化。

3.一些地方立法機關和人民政府出臺了多項與慈善法相關的地方性法規與規章或政策性文件。如2017年以來，江蘇、寧夏、江西、陜西等省區的人大常委會先后制定了慈善事業條例或實施辦法，北京市、廣東省人民政府等亦出臺了促進慈善事業發展的行政規章，珠海市、廣州市、杭州市等人民政府亦出臺了相應的政策性文件，這些地方性法規與規章或政策性文件為《慈善法》的實施提供了更加細化的規范。

（二）法律意義上的慈善組織與慈善活動開始走向規范

《慈善法》實施四年來，全國依法登記、認定的慈善組織從2016年629個增長到2020年8月的8600多個，這些慈善組織以《慈善法》為依據，開始步入規范發展的法治軌道。慈善組織的公開募捐、慈善服務與內部治理結構以及慈善信息公開等不斷走向規范化。同時，民政部門的監管亦取得了初步成效。如《慈善法》實施以來，北京市民政局推進社會組織(含慈善組織)信用記錄和信息公開制度、社會組織活動異常名錄和嚴重違法失信名單制度、失信聯合懲戒制度，向社會公開慈善組織基本信息、年報信息、行政處罰信息和其他信息，迄今有10余家慈善組織被

列入活動異常名錄、5家慈善組織列入嚴重違法失信名單，2020年以來北京市民政局先后摸排網絡信息52180條，發現涉嫌違法線索112件，查處慈善募捐案件57件。對違法違規慈善組織與慈善活動的查處，對于促進慈善事業的規范化亦起到了促進作用。與此同時，以往存在的似乎誰都可以募捐的無序募捐現象大幅度減少，公權力機構與單位組織強制或攤派募捐的現象基本消除，從而凈化了慈善募捐行為，也減少了無序募捐與強行募捐帶來的社會沖突與不滿。

（三）公民慈善意識明顯增強

一方面，社區慈善與網絡慈善活動的蓬勃發展，標志著我國慈善事業從少數人參與走向了大眾化，也預示著法律倡導的人人行善正在逐步變成現實。在江蘇、浙江、湖南、寧夏等地區的調研中發現，城鎮社區建立的小微型慈善組織與志愿服務協會等不斷涌現，其立足社區組織開展相應的慈善活動(如互助服務、愛心超市等)并與社區建設、社區治理相融合，得到了高度認同，越來越多的社區成員參與其中，不僅為社區中的弱勢群體提供了有益的幫助，而且增進了社區成員之間的團結協作。網絡慈善的發展更是集中體現了人民群眾樂善好施的優良傳統和愛心善意的極大釋放?！洞壬品ā穼嵤┖?，民政部先后依法認定了20家互聯網募捐信息平臺，騰訊公益、阿里巴巴公益、支付寶公益、新浪公益、百度公益、京東公益、公益寶、輕松公益、新華公益、滴滴公益、水滴公益等的慈善募捐日益活躍，已經形成了中國特有的網絡慈善生態，并以其便捷性、小額度等特點贏得了公眾的喜愛，成為公眾接受度最高的公益慈善參與方式。據統計，2017年通過12家互聯網募捐平臺完成的捐贈次數超過62億次，2018年吸引了84.6億人次網民關注、參與，2019年全國共有108.76億人次點擊、關注和參與互聯網慈善活動。以騰訊公益聯合多家組織共同發起的每年9月7-9日開展的“99公益日”慈善活動為例，2015年有205萬人次在騰訊公益平臺參與了慈善捐贈活動，三天時間募集善款近1.3億元;2016年參與度為677萬人次，籌集善款3億多元;2017年有1268萬人次參與，募集善款8.299億元;2018年有2800萬人次參與，募集善款8.3億元;2019年共有超過8.82億愛心用戶線上互動，捐款人數高達4800多萬人次，募集善款17.83億元。疫情過后的2020年99公益日的互動人次高達18.99億，三天內有5780萬人次愛心網友通過騰訊公益平臺捐出善款23.2億元，加上愛心企業和騰訊基金會配捐，本年度99公益日總共募得善款達到了30.44億元。上述事實表明，社區慈善與網絡慈善成了大眾參與慈善活動的主渠道，我國慈善事業的長足發展已經具有了十分重要的群眾基礎。

（四）慈善資源的動員能力得到了提升

據中國慈善聯合會的慈養捐助年度報告，從2015年到2019年，我國年度慈善捐贈總額(含款物)從1100多億元增長到1700多億元，人均捐贈額從81.7元增長到107元。志愿服務同樣得到了發展，全國注冊志愿者人數在2016年不到3000萬人，2017年超過6000萬人，2018年突破1億人，2019年達1.4億人，截至2020年6月底進一步增長到1.72億人;志愿服務團體數量也從2016年底的28.75萬個增長到2020年3月的116.36萬個。

我國慈善事業還是服務國家發展大局的有生力量。在脫貧攻堅中，據民政部的不完全統計，2016年全國慈善組織用于扶貧濟困的慈善支出達300多億元，2019年同口徑的慈善支出近500億元;近年來慈善組織參與“三區三州”深度貧困地區的脫貧攻堅行動，引導慈善資源向這些地區傾斜，更是發揮了積極的作用。在今年抗擊新冠肺炎疫情期間，全國接收的善款善物超過500億元，為緩解抗疫資金不足特別是防護物資短缺局面做出了重要貢獻;志愿服務更是構成了全民抗疫中的一支重要力量，截至5月底全國參與疫情防控的注冊志愿者即達881萬人，志愿服務項目超過46萬個，記錄志愿服務時間超過2.9億小時。

（五）慈善領域的創新不斷涌現

《慈善法》實施后，慈善信托成為一種慈善新形態，2016年從零起步，設立了22單慈善信托;截至2020年6月30日，慈善信托增長到420單，合同金額達32.58億元?？梢?，慈善信托雖還未進入規范發展的軌道，但作為一種慈善制度創新，從零起步到逐步發展，無疑是我國慈善事業向前發展的重要標志。網絡慈善更是顯示出巨大的創新活力。由騰訊公益發起的“99公益日”活動成了全國性的募集慈善資源和實施慈善項目的綜合平臺，不僅是募捐形式的創新，也是慈善服務項目通過透明、公開的方式接受大眾檢視并自主選擇的新機制。一些慈善組織為更好地動員社會資源，不時推出具有創新價值的慈善項目，得到了越來越多人的認可。在志愿服務方面，民政部門推廣志愿服務項目化運作、社會工作者與志愿者協同、“菜單式”志愿服務等新工作模式，有效地促進了志愿服務的效能提升。許多地方的社區慈善組織與志愿服務和社會救助、社會福利及公共服務等相融合，既達到了慈善的目的，亦使法定社會保障制度的實施更具針對性、精準性，這種發展局面的形成，無疑有利于我國慈善事業的健康發展。

二、慈善事業發展滯后與問題癥結

總體而言，我國慈善事業總體發展滯后的局面并未從根本上改變。

（一）慈善事業發展滯后的主要表現

1.依法認定和新增的慈善組織發展緩慢。截至2019年底，全國共有社會組織86.6萬個(其中基金會7585個)，而截至2020年8月21日，全國民政部門登記認定為慈善組織的只有7596個(其中基金會5060個)，不到全國社會團體的1%;即使是應當全部認定為慈善組織的基金會，也還有三分之一沒有認定為慈善組織;這表明社會組織登記為慈善組織的比例極低。在新增慈善組織方面，2017年全國新增1025個，2018年下降到913個，2019年進一步下降到758個，2020年1月1日至8月21日只有308個。上述數據揭示了社會組織轉換成慈善組織的積極性不高，新增慈善組織更呈逐年遞減態勢，如果這種局面持續下去，我國慈善事業將因缺乏足夠的載體而陷入發展停滯階段。

2.慈善資源動員能力依非常有限。2019年全國人均國內生產總值(GDP)超過1萬美元，居民的恩格爾系數已降至28.2%;居民儲蓄存款超過80萬億元，居民家庭投資理財產品達20萬億元;私人轎車保有量為13701萬輛，移動電話普及率上升至114.4部/百人;全年國內游客達60.1億人次，國內居民因私出境16211萬人次，赴港澳臺出境10237萬人次。這組數據表明，我國民生水平產生了質的飛躍，民間財富日益豐厚。然而，全國每年接收的捐贈款物額在《慈善法》實施后雖有所增長，但增幅并不大，基本停留在1000-1500億元的規模上，占GDP之比約為0.15%左右，其中個人捐贈款物占GDP之比約為0.03%左右(美國為2%-3%)?？梢?，以慈善事業為主要表現形態的第三次分配在我國國民收入分配體系和個人財富共享方面幾乎可以忽略不計。

3.應急協調能力有限，表明慈善事業的運行機制并未真正成熟。今年爆發的新冠肺炎疫情一度激發了社會各界的捐獻激情，短期內籌集到的善款善物即達到了500多億元，志愿抗疫者成千上萬，充分顯示了慈善事業是一支不可替代的社會力量，但疫情防控期間慈善領域暴露出來的信息披露不足、款物處置遲緩、協調機制缺乏、政府管制失當等問題，引發了公眾廣泛質疑，也影響了慈善事業正常功能的充分發揮，并打擊了社會各界人士進一步參與抗疫慈善的積極性。這種現象表明我國慈善領域還缺乏應急機制和協調能力，在遇到重大突發事件時很難及時、高效地使用慈善資源，這是慈善事業發展欠成熟的表現。

4.慈善領域的失范現象時有發生，表明離真正意義上的慈善法治化還有相當距離。有的慈善組織的信息公開不足，透明度不高;多頭募捐、欺詐募捐及募捐財物“跑、冒、滴、漏”等現象并不乏見，強行攤派募捐現象仍有發生。違法違規現象并不罕見。如2017年4月，廣東省公安廳發布在3月專項行動中偵破的100多起傳銷和非法集資案件中有多起打著愛心公益、慈善互助的幌子，包括人人優益網絡科技有限公司設立的“人人公益”網絡平臺上線一個月即非法吸收資金超10億元;同年公安部打掉的“慈善富民總部”涉案金額達9.5億多元，查處的深圳市善心匯文化傳播有限公司法定代表人張天明等人以精準扶貧為名組織的傳銷活動等涉案金額高達數百億元。2018年3月，北京市民政局對北京中旭公益基金會做出撤銷登記決定，原因是該基金會開展的“安居扶助計劃”屬于“將捐贈人及其關聯方開發銷售房產的購房者作為補貼對象”情形，嚴重違反了《慈善法》禁止關聯交易的相關規定。在今年抗擊新冠肺炎疫情中，武漢市紅十字會出現抗疫物資積壓現象導致慈善款物不能得到及時利用，武漢市慈善總會接收社會捐款被劃入財政專戶，均引發公眾強烈質疑。這些表明慈善領域離真正法治化還有相當距離。

（二）導致慈善事業發展滯后的問題癥結

1.《慈善法》落實不到位。一是《慈善法》中的有關原則規制缺乏有效的政策配套。如《慈善法》第一條即明確要保護慈善組織等慈善活動參與者的合法權益，但缺乏具體政策規范，當慈善組織的權益受到監管機構或其他組織或網絡等媒體損害時，缺乏維護自身權益的具體依據;《慈善法》規定了慈善稅收優惠，但個人捐贈的稅收減免、受益人接受慈善捐贈享受稅收優惠、對開展扶貧濟困的慈善活動實行特殊優惠等還需要更加具體的政策及操作指引，慈善組織對小額捐贈與網絡捐贈的發票開具亦存在著障礙;《慈善法》規定的金融、土地、慈善信托等方面的優惠政策迄今尚未明確;將慈善文化納入學校教育等規制亦未見相關部門采取具體行動;等等。三是慈善促進政策力度還不夠大。如個人捐贈的減免稅額度限定在應納稅所得額的30%，事實上個人所得均是稅后所得，捐贈慈善事業應全額免稅;慈善組織接收房屋捐贈還要捐贈或受贈方繳納契稅等，這實質上減損了《慈善法》中鼓勵不動產捐贈的立法功效;國家鼓勵企業事業單位和其他組織為開展慈善活動提供場所和其他便利條件的規制，迄今亦缺乏具體的政策;慈善信托仍未見清晰、明確的稅收優惠政策出臺;等等。如果上述情況得不到改觀，我國慈善事業的發展仍然不可能走出滯后的局面。

2.行政部門缺乏有效協調，監管不足與監管過度并存。一方面，民政部門是《慈善法》的執法主體，但相關政策支持卻需要財政、稅務、海關、銀保監、網信、教育、宣傳等多個部門同步出臺具體政策，但目前并未形成有效的合力。慈善事業發展滯后的現實，客觀上是相關部門不能有效協調、聯動配合的結果。另一方面，監管不足與監督過度并存。民政部門存在著監管能力不足、推動促進慈善事業發展的政策支持力度不足的情形，其慈善監管的編制、人員嚴重不足，一些地市級民政部門只有1人負責慈善工作，有的市縣民政部門甚至沒有專人負責慈善工作;同時，監管部門對慈善組織的內部治理存在干預過度的現象，如對慈善組織的章程制定不是側重于宗旨與使命及法定事項的監管，而是要求章程內容幾乎一致，甚至規定慈善組織負責人任期不能超過二屆、年齡以70歲為上限，這實質上是將其視為機關事業單位和行政干部來管制，剝奪了慈善組織應有的自治權，也不利于人人行善、終生行善的追求。

3.相關制度跟不上慈善事業發展實踐的需要。近幾年來，網絡慈善在快速發展，社區慈善在遍地開花，個人求助已不滿足于傳統的親友或鄰里圈子和交往有限的微信圈，而是借助網絡平臺走向了并不熟悉的公眾。實踐表明，網絡慈善、社區慈善是我國目前最具活力、實踐效果與發展前景良好的慈善事業發展方向，但《慈善法》因當時基于意見分歧較大而采取了回避取向，這些新事物帶來的新挑戰同樣需要法律提供相應的規制;對個人求助行為在現實場景可以不干預，但在網絡平臺的個人求助卻具有了公開募捐的情景，從而也需要有相應的規制與指引，這種規制不僅需要明確網絡平臺的相應責任，還要明確以個人求助名義行慈善欺詐之實的行為的法律責任，并應給線上奉獻愛心的人士以理性指引。

4.慈善組織發育成長緩慢，行業生態并未形成?？傮w而言，慈善組織數量不多，發育成長緩慢，不僅缺乏規范化的內部治理機制，更缺乏專業人士的培養與參與。即使是人才云集的高校教育基金會，也普遍附屬于所在高校，其人、財、物大多并不具有獨立性;有的慈善組織行政化色彩濃厚，有的慈善組織依附在行政部門，這些均表明慈善組織并未成長起來。同時，慈善行業組織發展滯后，慈善領域缺乏行業組織代表整個慈善行業發出聲音并加以自律及維權。

三、修訂慈善法及完善相關政策的建議

（一）修訂《慈善法》，促使法律進一步完善

1.進一步完善慈善監管的法律規制。包括:(1)增加部門協調機制。在“監督管理”一章中增加專門法條，明確各級政府設立由民政部門牽頭的部門協調機制，以便使《慈善法》的相關規制順利落地。(2)完善慈善監管制度。評價慈善監管效果的核心指標應當是慈善組織的發展數量與質量、慈善資源的動員能力和公眾參與慈善活動的滿意度。應在法律中確立嚴格依法監管、法治與自治相結合的原則，明確各級政府應依法配備相應的監管人員，確保各級民政部門具備依法監管的能力;堅持適度監管，取消對慈善組織內部事務如章程制定、負責人任期與年齡等現有的不恰當干預。唯有如此，才能真正建立起政慈之間良性互動的關系，這是發展慈善事業必要且重要的條件。

2.增加對網絡慈善的法律規制。鑒于網絡慈善已經發展起來并事實上成了公眾參與慈善活動的重要渠道，以及網絡可以直接發生支付行為，變成實質性的交易場所與慈善行為場所，這決定了法律不宜將網絡慈善排除在外，當前網絡募捐或慈善活動處于模糊區間既不利于監管，也不利其健康發展。以支付寶推出的“相互保”在2018年11月轉變為“相互寶”為例:前者全名為“相互保大病互助計劃”，是信美人壽保險公司推出的相互保險業務，相互保險條款等須接受銀保監部門的監管，并因監管約談而停止;后者變成了由螞蟻金服獨立運營的“網絡大病互助計劃”，其互助產品條款最終解釋權在網絡平臺，從“互助網+保險”轉變為“互聯網+互助”后，不能從有監管變成無監管。目前，滴滴、蘇寧、360、美團、百度等互聯網巨頭紛紛搶灘網絡互助行業，在巨頭平臺背景支持下，“網絡互助”發展再次提速。中國銀保監會打擊非法金融活動局發布《非法商業保險活動分析及對策建議研究》報告時稱，相互寶、水滴互助等網絡互助平臺會員數量龐大，屬于非持牌經營，涉眾風險不容忽視，部分前置收費模式形成沉淀資金，存在跑路風險，如果處理不當、管理不到位還可能引發社會風險，從而主張要盡快研究準入標準。到底網絡互助籌款是金融保險行為還是社會慈善行為，需要由相應的法律來界定，并明確相關監督部門及其權責邊界，否則，簡單地按照金融保險業監管可能使這種互助或慈善活動走向消亡。此外，網絡慈善額小量大，其中既為有需要者特別是大病患者籌集醫療費用等提供了新的解困途徑，也不時出現一些欺詐或嚴重失范行為，對公眾的愛心善意造成傷害，必須有相應的法律規制才能保障愛心善意不受損害。因此，《慈善法》有必要增加對網絡慈善的規制，包括明確網絡慈善的定義與邊界、網絡募捐行為規則、網絡平臺的責任，以及禁止以慈善為名的網絡欺詐。只有這樣，才能真正充分發揮我國互聯網發達的優勢，在維護網絡慈善健康生態的條件下促進平民慈善、大眾慈善健康發展。

3.增加對社區慈善的法律規制。我國向有鄰里互助的優良傳統，基于中華文化的中國特色慈善事業必定需要以遍及全國城鄉的社區慈善為基礎。我國應將社區慈善作為慈善事業發展的重要方向，大力培育社區型慈善組織，鼓勵社會慈善機構直接抵達社區或者透過社區慈善組織直接服務于社區居民。然而，《慈善法》只在“附則”一章中將城鄉社區組織與用人單位并列，明確社區組織可以在本社區內部開展群眾性互助互濟活動。這一規制不僅無法適應社區慈善事業需要全面發展且正在快速發展的現實，而且將社區互助限定在本社區內部使得其很難得到相關政策的支持，并造成無法有效調動社區外部社會資源的困境。建議在《慈善法》第二章“慈善組織”中，增加專條明確“國家鼓勵、支持設立社區型慈善組織，社區型慈善組織采取備案制，平等享受國家支持慈善組織的優惠政策”;同時在“促進措施”一章中賦予社區慈善組織享有平等獲得相關政策支持的權利。唯有如此，才能讓社區慈善得到快速發展。

4.增加對樞紐型慈善組織發展和慈善應急機制的法律規制。在抗擊新冠肺炎疫情中，各界的愛心善意井噴式爆發，但慈善領域因應急機制缺失一度失靈，盡管原因是多方面的，但缺乏樞紐型慈善組織的引領與協調是關鍵。建議在“慈善組織”一章中增加專門的法條，明確鼓勵、支持樞紐型慈善組織的發展，并通過其發揮引領與協調作用。同時，基于重大突發事件爆發時很難按照常規做法操作到位，還有必要將建立慈善應急協調機制加以明確，在“慈善組織”一章中增加專門的法條，明確賦予慈善行業組織建立共享信息平臺、相互協商機制等職責;在“慈善募捐”一章中明確要求主管部門、慈善組織特別是行業性、樞紐型慈善組織應當制定慈善應急預案，以便遇到重大突發事件時有行動指南。

5.將促進慈善事業發展的政策支持進一步具體化。有必要通過修訂、充實《慈善法》第九章“促進措施”的內容，如進一步明確要求稅務機關落實稅收優惠政策的具體措施，增加房屋捐贈、慈善信托的稅收優惠政策規制，增加方便小額捐贈、網絡捐贈的發票管理辦法，讓社區慈善組織平等享受相關政策的支持，以適應慈善事業走向大眾化。

6.進一步明確對“慈善信托”的法律規制。以基金會與慈善信托為代表的慈善形態，是現代慈善事業發展的重要取向。應當認真研究中國的家族財富發展軌跡與傳承文化，為家族慈善事業的發展創造良好的政策環境與社會氛圍?；谡{查中發現的問題，有必要在“慈善信托”一章中增加相關內容，包括進一步明確慈善信托的慈善屬性，明確慈善信托的統一標準設定、慈善信托的財產登記規制、慈善信托稅收優惠政策、慈善信托的內部治理架構、對慈善信托受托人的保障，以及作為慈善主管部門的民政部與作為信托業主管部門的中國銀保監會的職責分工與協作。

7.其他需要進一步完善的法律問題。包括:一是在“慈善財產”一章中進一步強化對慈善組織財產權的保護，杜絕通過行政指令將社會捐贈強行劃入財政專戶的做法，避免公權力濫用對慈善組織自主權利造成損害。二是在“慈善服務”一章中，進一步明確服務型或運作型慈善組織的服務職責。三是在“信息公開”一章中，明確信息公開的核心指標與公開標準，推動慈善系統的信息共享平臺建設，強化對個人隱私與慈善組織商業秘密的保護措施。四是在“法律責任”一章中進一步明確對組織與個人慈善欺詐行為的處罰措施，明確監管部門超越職責損害慈善組織自治行為的處罰規制。

（二）進一步完善相關法規政策

1.制定專門的行政法規《慈善法實施細則》，這是最理想的選擇。因為社會團體登記管理條例涵蓋了學術團體與行業協會，這兩者顯然與慈善組織具有明顯的不同，只有制定專門的《慈善法實施細則》才能確?！洞壬品ā芬幹频玫饺尕瀼芈鋵?。在一時難以出臺專門的《慈善法實施細則》的條件下，加快修訂完善《社會團體(登記)管理條例》并采取分類具體規制學術團體、行業協會、慈善組織非常必要，以增強其針對性、適用性。

2.抓緊出臺相關政策。如房屋捐贈、慈善信托、慈善服務、稅務支持、政府購買服務等等，均需要明確的、具體的、便捷的政策規制才能落地。特別是對房屋捐贈、股權捐贈、慈善信托還存在著法律規制不清晰和許多難以解決的具體問題，有必要對房屋捐贈過戶的稅費、股權捐贈的后續管理、知識產權捐贈的定價、慈善組織作為慈善信托受托人的公益支出、社會服務機構認定為慈善組織等出臺具體政策，以便進一步暢通非貨幣捐贈的路徑。與此同時，還有必要抓緊制定促進慈善行業人才激勵政策，抓緊研究和啟動遺產稅、贈與稅等新稅制的制定，等等。只有出臺一批真正管用的政策，才能使我國的慈善法制走向完備化。

四、結語

慈善事業是有益于國、有益于民的社會事業，值得政府、社會各界的共同努力。慈善可以無國界，慈善事業卻必須有國界。一方面，慈善事業建立在社會成員自愿捐獻基礎之上，只有尊重所在國家的倫理道德與文化傳統，才能產生社會共鳴、達成社會共識，進而使慈善事業成為大眾參與的社會事業。在這方面，中國與歐美國家有很大差異，西方慈善以宗教為母，強調平等、博愛、愛人如己;而中國傳統卻以親友相濟、鄰里互助為基，強調惻隱之心人皆有之，崇尚推己及人、由近及遠、由親及疏;這種文化認同上的差異必定會深刻地影響到慈善事業的發展。另一方面，慈善之所以成為一項偉大的社會事業，關鍵在于它不再是零星的、傳統的愛心善意的釋放，而是基于社會結構變化與社會分工發達的要求，不斷成就的有規模的、專業化的社會資源配置行為，從而需要有相應的制度安排提供有效支撐。包括財稅制度、收入分配制度、社會保障制度、社會治理制度等均會對慈善事業產生直接影響。如果這些制度對慈善是接納與鼓勵的，則慈善事業必定得到大的發展，反之只能停留在零星的慈善活動狀態。因此，《慈善法》確立的慈善制度不僅需要不斷修訂與完善，而且需要與其他相關制度建設保持適應性。

我國慈善事業的發展必須尊重現代慈善事業的客觀發展規律，尊重中國的具體國情，不能以規律為由脫離國情，也不能以國情為由扭曲規律?，F代慈善事業的客觀規律主要表現在志愿性、公益性、平等性、社會性以及法治與自治相結合上，中國國情的特殊性則主要表現為堅持社會主義制度、走共同富裕的發展道路并具有自己的悠久文化傳統和各具特色的社會經濟制度安排。要促使我國慈善事業獲得大發展，必須將這兩個尊重有機地融合起來，再在此基礎上尋求適合國情的慈善事業發展之路。

中國慈善事業發展的合理定位，應當包括如下三個一部分:一是中國基本經濟制度特別是收入分配制度的有機內容;二是中國社會保障體系的有機內容，特別需要其與社會救助、社會福利及特殊群體權益維護有機結合;三是中國社會治理體系的有機內容，它充當著共建共治共享的社會共同體的有效載體和社會成員參與社會建設并發揮作用的重要途徑。上述“三個一部分或有機內容”即是中國特色慈善事業發展的基本定位，也是值得慈善事業努力的基本方向。

（來源：中國社會保障學會）